2013 AÖF Türkiye Ekonomisi 3. Ünite Ders Notları

ÜNİTE 3

KAMU EKONOMİSİNDE GELIŞMELER

KAMU EKONOMİSİ VE TÜRKİYE'DEKİ GELİŞİMİ:

Kamu ekonomisi: Devletin harcamaları, gelirleri, borçları ile uygulamaların nedenleri, sonuçları ve etkilerini inceler. Kamu ekonomisi, ekonominin bir alt dalıdır ve devletin ekonomi içindeki temsil ettiği pay ile ölçülür.

Tam kamusal mal: Bireylerden herhangi birinin tüketimi nedeniyle, diğerlerinin aynı malı tüketme olanağında herhangi bir azalışın olmadığı, birlikte ve eşit biçimde tüketilen mal ve hizmetlerdir.

Yarı kamusal mal: Tüketimleri sonucun topluma yoğun dışsal faydalar sağlarken, kişilere de ayrıca özel fayda sağlayan mal ve hizmetlerdir.

Kamu kesimi genellikle tam kamusal ve yarı kamusal mal ve hizmet üretenin yanında özel mal ve hizmette üretmektedir. Dar anlamda kamu kesimi: Kamu kesiminin büyüklüğünü dar anlamda kamu bütçesi içerisinde görebiliriz.

Geniş anlamda kamu kesimi: Yerel yönetimleri, kamu iktisadi kuruluşlarını, fonları, sosyal güvenlik kuruluşları ve döner sermayeli kuruluşları da kapsamaktadır.

2009 yılında Türkiye'de kamu gelirlerinin GSYH'ye oranı %21,83'dür. Bu dönemdeki dünya ortalaması %24,43-25,55 arasında yer almaktadır. Daha az kamu geliri toplayan ülkelerde devletin sunduğu hizmetlerde daha düşük düzeyde kalmaktadır. AB üyesi İngiltere ve Yunanistan'da bu oranlar %38 civarındadır. ABD ve Hindistan'da ise %20'lerin altında kalmaktadır.

2009 yılında Türkiye'de kamu harcamalarının GSYH oranı %27,27'dir. Kamu harcamalarının oranının çok yüksek olması ekonomik sorunlara yol açarken çok düşük olması durumunda da toplumun ihtiyaç duyduğu mal ve hizmetler yeterince karşılanamayacaktır. Bu noktada kamu harcamaları açısından optimum oranın sağlanması önemlidir. AB ülkesi Yunanistan ve İngiltere'de kamu harcamalarının GSYH oranları oldukça yüksektir. (%50)

Kamu açığı: Toplam kamu harcamalarının toplam kamu gelirlerini aşan kısmıdır. Kamu harcamaları ile kamu gelirleri ara

sında oluşan fark kamu harcamalarından daha yüksek olması şeklinde geliştiğinde kamu açığı oluşacaktır ve bu açık borçlanma

yoluyla karşılanmaktadır. Türkiye kamu ekonomisindeki borçlanma açısından istikrarlı bir çizgiye sahiptir.

Kamu kesiminin büyüklüğünü gösteren ölçütler:

- Kamu harcamalan/GSYH

Kamu gelirleri/GSYH

Vergi gelirleri/GSYH

Devlet bütçesi/GSYH

TÜRKİYE'DE KAMU HARCAMALARI:

Türkiye'de kamu harcamalarının kuruluştan günümüze kadar olan süreçte genel eğilimi: ARTIŞ (dönemsel dalgalanmalar

var)

1930: devletçi politikalar, harcamalar artışta.

1939-1945: kamu harcamaları, düşüş

1950: dalgalanma yok.

1970: açık bütçeler var

1990: kamu harcama ve gelirleri arasında fark fazla

2001 kriz: kamu harcama-kamu gelir farkı maksimum

2001 Güçlü Ekonomiye Geçiş: kamu harcama-kamu gelir farkı azalıyor.

Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ve Türkiye'deki Durum:

Kamu harcamaları sınıflandırma yöntemleri;

idari (kurumsal)

İşlevsel (fonksiyonel)

- Ekonomi

Türkiye'de 1950'lere kadar sadece idari sınıflandırma yapılmıştır. Bu tarihten sonra ekonomik sınıflandırma mevcuttur.

idari sınıflandırmada 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na göre genel bütçe, özel bütçe ve düzenleyici denetleyici kurum bütçelerinden oluşan bir sınıflandırma mevcuttur.

İdari sınıflandırma: Harcamayı yapan yönetim birimlerini esas alan kamu harcamaları sınıflandırmasıdır. Idari (kurumsal) sınıflama ekonomik analizlere uygun bir sınıflama değildir.

Fonksiyonel (işlevsel) sınıflandırma: Harcamaların savunma, sağlık, eğitim gibi hizmetler, o hizmetleri hangi kuruluşların yaptığı dikkate alnmaksızın harcamaların hangi amacı gerçekleştirdiğine bakılan kamu harcaması sınıflandırmasıdır. Kaynakların kullanımını belirlemek açısından daha belirleyicidir. Harcamalarla ulaşılmak istenen hedefler birleştirilmektedir.

Ekonomik sınıflandırma: Devlet hizmetlerinin ekonomik faaliyet düzeyleri üzerindeki etkilerini ölçmeye yardımcı olan kamu harcama sınıflandırmasıdır. Ekonomik sınıflandırma ile ilgili olarak Türkiye'de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bütçede kamu harcamalarının sınıflandırılması yeniden yapılandırılmıştır.

***Fonksiyonel sınıflandırmaya göre bütçeden en yüksek payı genel kamu hizmetleri almaktadır. Ayrıca eğitim ve sağlık hizmetlerinin bütçeden aldığı paylar artış göstermektedir. Savunma hizmetlerinin bütçeden aldığı pay ise azalış göstermektedir.

Cari harcamalar: Kısa dönemde doğrudan üretimi artırıcı etkisi olmayan ve faydası bir dönemle sınırlı olan harcamalardır. ***Yeni ekonomik sınıflandırmaya göre bütçede en yüksek pay sırasıyla; cari transferler,faiz giderleri ve personel harcamalarına aittir.

TÜRKIYE'DE KAMU GELİRLERİ:

***Kamu bütçesinde harcamaların finansmanında kullanılan kamu gelirlerinin en önemlisi vergi gelirleridir. Bunun dışındaki gelirler vergi dışı normal gelirler, özel gelirler ve fon gelirleri, diğer gelirler ve katma bütçe gelirleri olarak sınıflandırılmaktadır. Bu dar anlamda kamu gelirlerini oluşturur. Geniş anlamda kamu gelirleri ise, Devlet, il özel idareleri, belediyeler ve sosyal güvenlik kuruluşlarının gelirlerinde oluşan gelirlerdir.

Kamu gelirleri vergi gelirleri ve vergi dışı gelirler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.

Vergi dışı gelirler:

- Teşebbüs ve mülkiyet gelirleri

- Faiz, pay

- Ceza gelirleri

Sermaye gelirleri

Gelir vergisinin kamu gelirleri payı 1975 yılında %40'ın üzerinde iken, 2010 yılında %22,1 değerini almıştır. Gelir vergileri dolaysız vergilerin en önemli bölümünü oluştur.

Türk vergi sisteminde dolaysız vergilerin payı DÜŞMEKTEDIR. Türk vergi sisteminde dolaylı vergilerin payı ARTMAKTADIR.

Devletin dolaylı vergilere yönelmesinin en önemli sebepleri bu vergilere karşı tepkinin düşük olması, vergi maliyetinin düşük olmasından kaynaklanmaktadır.

Fon: Belirli bir amacın veya birbirine yakın amaçlar grubunun gerçekleştirilmesi için belirli kaynakların toplandığı ve harcandığı, bütçe içi veya bütünüyle bütçe dışı karrıusal nitelikli özel hesaptır. Fonlar 1990'lı yıllarda hızlı yükseliş göstermiştir. Fonların bütçenin birliği, şeffaflığı ve genelliği ilkelerine verdiği önemli zararlar nedeniyle 2000'li yıllardan itibaren fonların sayısı hızla azaltılmıştı r.

***Gelir vergisi, kurumlar vergisi, katma değer vergisi ve özel tüketim vergisi vergi sisteminin dört temel ayağını oluşturmaktadır.

Gelir vergisi; artan oranlı tarifeye tabidir. Gelir adaleti sağlamada etkin ve gelire karşı esnektir.

Harcama üzerinden alınan vergiler sabit oranlı tarifeye tabidir. Esnekliği düşük vergilerdir. Ekonomik etkinlik açısından avantajlıdır. Tasarrufları egatif etkilemezler. Sermaye birikimine olumlu katkıda bulunurlar.

Türkiye'de dolaylı vergilerin dolaysız vergiler aleyhine gelişmesi ekonomik etkinliğin, gelir dağılımından daha öncelikli olduğunu gösterir.

Türkiye'de Vergi Yükü:

Vergilerin ödenmesi mükellefler üzerinde ölçülemeyen (subjektif) veya ölçülebilen (objektif) bir yük yaratır. Vergilemede adalet ve eşitlik kavramı temel vergi prensiplerindendir.

Bireysel vergi yükü: Bireyin ödediği vergilerin gelirine oranıdır

Net vergi yükü: Ödenen tüm vergiler-Kamu hizmetlerinden sağlanan yarar/Gelir şeklinde tespit edilen vergi yüküdür. Toplam vergi yükü: Ödenen vergilerin toplum gelirine oranıdır.

Ödenen vergi ile gelir arasındaki oranı ifade eden vergi yükü, bir ekonomide gelişme, kalkınma, ekonomik denge ve adil gelir dağılımı gibi ekonomi politikası amaçlarına uygun vergi politikalarınnın belirlenmesi açısından önem taşır.

TÜRKİYE'DE İÇ BORÇLANMA VE BORÇ YÖNETİMİ

Kamunun borçlanmasını vergilerden ayıran en önemli özellik, borçlanmanın kişilerin veya tüzel kişilerin oluruyla yapılmasıdır.

Devlet iç borçlanmada bazen gönüllülüğü ortadan kaldırabilmektedir. Zorunlu borçlanmaya örnek 1962 yılında çıkarılan "tasarruf

bonoları"dır.

Türkiye Cumhuriyeti Osmanlı'dan kalan borçlar nedeniyle ilk yıllarında oldukça temkinli davranmıştır.

İlk defa bütçe açıklarını kapatmak için Il. Dünya Savaşı döneminde iç ve dış borç almıştır

1950-60 bütçe açıkları borçlanmanın sebebi

1960 sonrası dönemde, kalkınma için vergiler yetmeyince iç finansman açığı büyümüştür

1970'e kadar borç yerine TCMB kaynakları kullanılmıştır.

1980 sonrası yüksek iç borçlanma ve sürdürülemeyen borç.

2001 kriz, iç borç stoğu büyük bir artışta

2001 sonrası nominal artmış ancak artış hızında azalma vardır. Büyüme hızlarının yükselmesi sonucu GSYH içindeki

payları azalmıştır.

Borç yönetimi mali istikrarı etkilediği gibi faiz oranları vb.parametreler üzerindeki etkisi nedeniyle para politikalarını da etkiler.

Kamu finansmanında iç borçlanmaya başvurulması; kamuya borç veren zenginleşti, borç vermeyen fakirleşti. Yüksek faiz; özel sektör yatırım yerine kamuya borç veriyor.

Borç yönetiminde temel amaç faiz oranları, döviz kurları ve likidite dalgalanmalarını mnimum düzeyde etkileyecek borç yükü-ne sahip olmak ve bunu sürdürebilmektir. Borç yönetiminin birinci! amacı borç yükünün azaltılmasıdır.

Türkiye'de kamu borçlanmasından sorumlu kurum "Hazine Müsteşarlığı"dır.

2001-2010 döneminde borç yükündeki azalmada faiz harcamalarındaki düşüş birincil etkendir.

Kamu İç Borçlanmasında Vade ve Maliyet:

Türkiye ekonomisinde yaşanan krizlerle birlikte iç borçlanmada vade KISALMIŞTIR. 1994 yılında yaşana ekonomik kriz neticesinde iç borçlanmanın vadesi yıllık ortalama 119 gündür. Bir önceki yılda iç borçlanmanın vadesi yıllık ortalama 257 gündür. Ekonomide yaşanan sıkıntılarla birlikte kredibilite sorunu borçlanmada vadeyi yarı yarıya kısaltmıştır.

Kamu Kesimi Borçlanma Gereği:

Kamunun toplam nakdi harcamaları ile toplam nakdi gelirleri arasındaki farktır. Kamu kesimi borçlanma gereği en kapsamlı açık yöntemi olup, kamu kesimini oluşturan birimlerin tamamını kapsamaktadır.

KKBG bütçe açığı göstergesi olarak kullanılmasının nedenleri: Ülkelerarası karşılaştırmalarda kolaylık sağlaması Bütçe açığının ölçümü ile ilgili sorunlardan kurtulmak

Maliye politikasının sürdürülebilirliğini analiz etmek
Nakit bazında ölçüm yapmak

TÜRKİYE BÜTÇESİNİN GELİŞİMİ

Mali Yapıdaki Değişiklikler: Türkiye'de kamu mali yönetimine ilişkin ilk düzenleme 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu'dur. Bu kanun 2006 yılına kadar uygulanmıştır.

2006 yılından itibaren bütçeler 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na göre hazırlanmaktadır. Bu kanun kamu maliyesinin temel ilkeleri bakımından birçok yeniliği de beraberinde getirmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nun getirdiği yenilikler:

Bütçe türleri uluslararası normlarca benimsenen biçimde yeniden tanımlanmış ve sınıflandırılmıştır.

Bütçenin kapsamı genişletilmiştir.

Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçede yer alması sağlanmıştır.

Bütçe dışında gelir elde edilmesi ve gider yapılması önlenmiştir.

Stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeyi esas alan mali yapı kalkınma planları ve bütçeler arasında sıkı bir

bağ kurmuştur.

Çok yıllı bütçe sistemine geçilmiştir.

Harcamalar konusunda esneklikler sağlanmıştır ve harcama öncsi vize ve tesciller kaldırılmıştır.

Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe büyüklüklerinin TBMM'nin bilgisine sunulması sağlanmıştır

Vergi muafiyeti, istisna ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirlerinin cetveli bütçe kanunla

rına eklenmeye başlanmıştır

Yeni mali yapı ile bütçe birliği, mali saydamlık ve hesap verilebilirlik, kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik, eko

nomiklik ve verimlilik öne çıkmaktadır.

Mali saydamlık: Kamuda mali saydamlık kamu sektörünün mali görünümü hakkında kamuya açık olma ya da kamu kesimi ile halkın arasında asimetrik bilginin azaltılması anlamına gelir.

Hesap verme sorumluluğu: Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasında raporlanmasından, muhasebeleştirilmesinden, kötüye kullanımının engellenmesinden sorumlu olmalarıdır.

***Yeni kamu mali yönetimi ile girdi odakli geleneksel bütçeleme anlayışından, çıktı-sonuç odaklı bütçeleme anlayışına geçilmiştir. Performans esaslı bütçeleme anlayışı, harcamada meydan gelecek her artış ile performans bağlantısını kurmaya çalışır.

Orta vadeli harcama sistemi, öngörülen bütçe yılı ile onu takip eden iki veya daha fazla yılı kapsadığı için geleceğe yönelik sağlıklı projeksiyon yapma imkanını artırmakta ve harcamaları disiplin altına almaktadır. 5018 sayılı Kanun ile orta vadeli yaklaşım anlayışı adı altında üç yıllık bütçe uygulamaları zorunlu hale getirilmiştir.

***5018 sayılı Kanun ile "konsolide bütçe' kavramı yerine, "merkezi yönetim bütçesi" kavramı kullanılmaya başlanmıştır. Düzenleyici denetleyici kurumlar, bütçe dışı parafiskal gelir elde eden sosyal güvenlik kuruluşları ve mahalli idarelerin bütçeleri de genel yönetim bütçesi şemsiyesi altına alınmıştır.

Genel yönetim bütçesi; merkezi yönetim bütçesi, mahalli idareler bütçesi ve sosyal güvenlik bütçesi olmak üzere üç ana başlık altında toplanmıştır.

I sayılı cetvelde; genel bütçeli kuruluşlar. Il sayılı cetvelde; özel bütçeli kuruluşlar

III sayılı cetvelde; düzenleyici denetleyici kurum bütçeleri

Bütçe Büyüklüklerinde Gelişmeler:

Cumhuriyetin kuruluş döneminde denk bütçe ve istikrarlı para ilkesi esas alınmıştır.

Il. Dünya Savaşı'nın çıkması ile savaş ekonomisi uygulanmış ve savunma harcamalarının oranı yükselmiştir. (%50)

1970'lerde en büyük pay savunma harcamalarındadır

2003 yılında savunma harcamaları eğitim harcamalarının altına düşmüştür.

Eğitim ve sağlık harcamalarının payı son yıllarda artmaktadır.

Sosyal harcamaların da artması "sosyal devlet" anlayışının sonucudur.

TÜRKİYE'DE ÖZELLEŞTİRME

Dar anlamda özelleştirme: Kamu mülkiyetindeki ekonomik kuruluşların yönetim ve mülkiyetinin özel sektöre devredilmesidir. Burada KİT'lerin sermayesinin en az %51'inin özel sektöre devri gerekmektedir.

Geniş anlamda özelleştirme: Devletin ekonomik faaliyetlerinin azaltılması amacıyla kamu sektörünün denetimi altındaki kuruluşlarının özel sektöre devredilmesidir.

Özelleştirme koşulu:

Mülkiyet devrinin gerçekleşmesi
yönetim devri

Kamu iktisadi Teşebbüsü (KİT): İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) ve Kamu İktisadi Kuruluşuna (KİK) verilen ortak addır.

İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT): Sermayesinin tamamı devlete ait olup ticari esaslara göre mal ve hizmet üreten kamu iktisadi teşebbüsleridir

Kamu iktisadi Kuruluşu'nun (KİK): Sermayesinin tamamı devlete ait olup tekel niteliğindeki mal ve hzmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve bu nedenle imtiyazlı sayılan kamu iktisadi teşebbüsüdür.

iştirak: iktisadi devlet teşekküllerinin veya kamu iktisadi kuruluşlarının veya bağlı ortaklıklarının, sermayelerinin en az %15'ine, en çok %50'sine sahip bulundukları anonim şirketlerdir.

Eğer özelleştirme ve deregülasyon kamu tekeli yerine özel sektör tekeli yaratıyorsa, söz konusu ekonomide etkinlikten ve serbest rekabetten bahsedemeyiz.

Regülasyon: Devletin ekonomiye doğrudan müdahale ettiği çeşitli iktisat politikası araçlarını kapsamaktadır. Deregülasyon: Devletin özel sektörün karar alanını daraltan regülasyonları azaltması veya kaldırması, kamu gücünün özel sektöre ve sermayeye devredilmesi yönünde yapmış olduğu yasal düzenlemelerdir.

19501i yıllarda İngiltere'de ve 1960'11 yıllarda Almanya'da ilk özelleştirme uygulamaları belli sektörlere yönelik olmuştur. Gelişmiş ülkede özelleştirme amacı; rekabet düzeyini artırmak ve kamudaki savurganlığı önlemektir.

Diğer ülkelerde özelleştirme amacı; dış borç ödemelerine ve artan kamu açıklarına karşı önlemdir.

Türkiye'de özelleştirme ile ilgili önemli çalışmalar 1980 sonrası başlatılmıştır.

Özelleştirme uygulamasının amaçları:

Devletin ekonomideki ticari faaliyetlerinin en aza indirilmesi Rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturulması
Devlet bütçesi üzerindeki KİT finansman yükünün azaltılması
Sermaye piyasasının geliştirilmesi
Atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılması
Temel amaç; devletin ekonomide işletmecilik alanından tümüyle çekilmesini sağlamaktır.

Türkiye'de özelleştirme işlemini yürütmekle görevli kuruluş "Özelleştirme idaresi Başkanlığı"dır. Özelleştirme Yüksek Kurulu ise Türkiye'de özelleştirmenin genel stratejisini beklemekte, hangi kuruluşların özelleştirme kapsamına alınacağına ve bu kuruluşların hangi süreçler izlenerek ve hangi yöntemle özelleştirileceğine karar vermektedir.

Türkiye'de uygulanan özelleştirme yöntemleri; satış (varlık ve hisse satışı), kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyet gayri ayni haklar tesisi ile gelir ortaklığı ve sair hukuki tasarruftur.

2005 yılı en fazla özelleştirme gelirinin sağlandığı yıldır.

Özelleştirme sürecinin önemli hususları:

Çerçeve iyi çizilmeli

Farklı düşünene kesimlerle iyi.diyalog

Bu kesimleri beklentileri karşılanmalı

Sermayeyi tabana yayacak yöntemler tercih edilmemeli

Konunun tüm toplum kesimlerine iyi anlatılması

Fayda-maliyet analizinin iyi yapılması

- Sürecin hızla ilerlemesi

Çalışanların mağdur edilmemesi

Elde edilen gelirin üretken yatırımlara yöneltilmesi

Özel tekel yaratılmaması

Piyasa ekonomisini geliştirmesi

Rekabet düzeyinin artması

Ekonomik etkinliğin sağlanması

TÜRKİYE'DE MAHALLİ İDARELERİN BÜTÇELERİ

Mahalli idarelerin bütçeleri:

Belediyeler (%90)

İl Özel İdareleri

iller Bankası

Su ve Kanalizasyon İdareleri

1980 sonrası dönemde emlak vergileri ve bazı vergilerin toplanması belediyelere bırakılmış ve belediyelere genel bütçeden daha çok kaynak transfer edilmeye başlanmıştır.

2002 yılında mahalli idarelerin genel bütçe gelirlerinden aldıkları pay: %6,6 2005 yılında mahalli idarelerin genel bütçe gelirlerinden aldıkları pay: 'Y. 8 2010 yılında mahalli idarelerin genel bütçe gelirlerinden aldıkları pay: %8,9

Mahalli idarelerin hizmetlerine olan talep nüfus artışına ve kentleşmeye paralel olarak artmaktadır.